Palestine occupée - 22 février 2014

L'aide de l'Union européenne aux Palestiniens - aide ou obstacle ?

Par Andreas Hackl

L'Union européenne est depuis longtemps l'une des sources les plus fiables d'aides humanitaire, économique et politique dans les Territoires palestiniens occupés (TPO), avec 426 millions d'euros (575 millions de dollars US) de subvention pour la seule année 2013. En 2011, l'aide globale internationale au développement pour les TPO était à hauteur de 2,5 milliards de dollars, selon l''Organisation de coopération et de développement économiques.

Ashraf Azzam, 33 ans, espère que la reconstruction de sa maison à l'est de Gaza-ville, détruite par une attaque israélienne à la roquette en novembre 2012, va démarrer rapidement (janvier 2013) © Ahmed Dalloul/IRIN
La plus grande partie de cette aide au peuple palestinien se concentre sur un seul objectif à long terme, selon les fonctionnaires de l'UE - l'édification des institutions d'un futur Etat palestinien démocratique, indépendant et viable, vivant côte à côte en paix et en sécurité avec Israël.

Mais avec les progrès limités enregistrés jusqu'ici des pourparlers de paix négociés par les Etats-Unis et l'objectif plus large de la réalisation d'un Etat palestinien, certains esprits de l'UE qui préconisent l'austérité commencent à se demander si l'aide est bien dépensée, quand les crises humanitaires en Syrie et au Mali ont besoin de fonds plus importants.

"Pour l'instant, il n'y a pas d'Etat palestinien. La question est : que finançons-nous ici ? Sommes-nous en train d'aider Israël à maintenir l'occupation, ou aidons-nous réellement les Palestiniens à construire l'indépendance ?", a déclaré à IRIN Caroline du Plessix, une politologue scientifique française spécialiste de la solution à deux Etats à l'Union Européenne.

"Les Etats membres de l'Union européenne sont aujourd'hui beaucoup plus conscients qu'avant que leur aide n'a pas rendu possible la création d'un Etat palestinien indépendant," a-t-elle dit, ajoutant : "L'Union européenne essaie de déterminer quelle pourrait être la meilleure stratégie. Les Etats membres ont besoin de montrer que leur politique atteint ses objectifs et qu'elle est efficace. Mais si la principale solution reste la solution de deux Etats et que nous n'allons pas vraiment dans cette direction, cette politique n'est pas tenable et ne peut pas perdurer."

La carotte et le bâton

Une réduction substantielle de l'aide de l'Union européenne semble peu probable en ce moment. Une telle décision aurait des conséquences dramatiques pour l'économie palestinienne et pour les moyens de subsistance de dizaines de milliers de familles.

"Il y aura un prix à payer si ces négociations échouent," a dit Lars Faaborg-Andersen, l'ambassadeur de l'UE en Israël, en janvier dernier. En décembre 2013, le quotidien israélien Ha'aretz a repris les propos d'un responsable de l'UE, que "certains suggèrent de donner l'argent à d'autres pays, comme la Syrie, le Mali ou d'autres endroits dans le monde."

D'autre part, les ministres européens des Affaires étrangères font des offres sans précédent ; ils ont élaboré une série très substantielle de mesures incitatives destinées à encourager les deux parties à conclure un accord de paix.

"Ces incitations visent à stimuler la prospérité pour les Israéliens et les Palestiniens en améliorant l'accès aux marchés européens, en facilitant le commerce et l'investissement et en approfondissant les liens commerciaux et culturels," a déclaré à IRIN John Gatt-Rutter, représentant de l'UE, qui a ajouté : "C'est pourquoi à ce stade, nous incitons les deux parties à saisir cette occasion unique offerte par les négociations de paix."

"En dépit de la fatigue des donateurs européens, nous n'envisageons pas plus qu'une réduction limitée et progressive - disons 10 pour cent par an - de l'aide européenne si les négociations échouent parce que les dirigeants européens ne veulent déclencher ni davantage d'instabilité ni une crise humanitaire," a dit à IRIN Ofer Zalzberg, analyste principal au Groupe international de Crise.

Construire l'Etat à venir

Sur les 426 millions d'euros versés par l'UE aux Palestiniens en 2013, 168 millions étaient une aide financière directe à l'AP dans le cadre du mécanisme PEGASE.

PEGASE aide l'AP à faire face à ses dépenses de fonctionnement en payant les salaires, les retraites et les allocations sociales aux personnes en situation d'extrême pauvreté, en soutenant les services publics essentiels, en revitalisant le secteur privé par des réformes politiques, le développement d'institutions et le renforcement des relations entre les entreprises palestiniennes et leurs homologues européennes.

Les fonds sont transférés directement aux bénéficiaires individuels comme Nabila, 55 ans, du camp de réfugiés de Qaddura. "Je reçois 750 shekels ($210) tous les trois mois, un de mes fils est handicapé et mon mari est mort il y a dix ans. Comment puis-je faire ?" a-t-elle dit à IRIN, au bureau de district de Ramallah du ministère des Affaires sociales de l'AP.

"Il y a de la pauvreté et nous sommes fatigués de cette situation," dit-elle, ajoutant que les restrictions de circulation (causées, par exemple, par le mur et les nombreux checkpoints israéliens pour de soi-disant raisons sécuritaires) sont un problème plus important que l'aide ne résoudra jamais.

"Comment voulez-vous résoudre ce problème ? Pourquoi faut-il que nous soyons dans cette situation misérable ?"

En plus de l'aide financière directe, l'aide humanitaire est fournie par la Commission européenne d'aide humanitaire et de protection civile (ECHO), qui a dépensé 35 millions d'euros en 2013 dans des domaines tels que la coordination humanitaire, l'assistance juridique et les réponses d'urgence aux démolitions et aux expulsions.

Appuyer le statu quo

L'UE fait face aux mêmes défis que ceux auxquels ont été confrontés les groupes d'aide non gouvernementaux - en apportant leur concours, ils peuvent par inadvertance jouer un rôle politique, en aidant à maintenir le statu quo, en fournissant des services vitaux qui devraient normalement être assumés par Israël en tant que puissance occupante.

"Le financement de l'UE est stratégique. Son objectif principal est d'empêcher l'instabilité. La crainte, c'est la rupture de l'AP," dit Caroline du Plessix.

Pour Sami Abu Roza, ancien conseiller en matière de politique économique du président palestinien, ce système de dépendance à un arrière-goût politique amer.

"Si vous enlevez les bonnes intentions derrière l'argent, l'aide est un substitut à l'absence de vrais remèdes," a-t-il dit à IRIN au ministère de l'Education de l'AP, où il travaille actuellement.

Pour lui, l'approche de l'UE pour résoudre le conflit fait partie d'une tendance plus large qu'il appelle la "paix économique" : entretenir l'idée illusoire que l'édification d'institutions et l'aide économique peuvent contribuer à des progrès réels, tandis que les véritables causes politiques des difficultés sont mises de côté et restent non résolues.

Une attitude "paternaliste"

"L'attitude de l'UE vis-à-vis des Palestiniens est paternaliste, comme si l'argent était la seule chose dont les Palestiniens ont besoin," dit-il, ajoutant : "Ils sacrifient les vraies solutions à l'aide économique et ils installent un écran de fumée autour des problèmes réels."

"Les Palestiniens savent que tout l'argent qui leur parvient est politique. Mais ils savent aussi que le monde ne va pas cesser de payer pour les Palestiniens sous occupation. Les Palestiniens vivent dans une étrange sorte de paix."

Pour tenter de réduire la dépendance politique à l'aide, le ministère de l'Education a mis en œuvre un nouveau mécanisme, le Contrat de co-Financement, qui fonctionne depuis environ trois ans.

Avec l'argent de l'aide venant de la Banque allemande de développement KfW, de Finlande, d'Irlande, de Norvège et de Belgique directement dans un fonds commun de la trésorerie du ministère des Finances de l'AP, le ministère de l'Education a propriétaire de l'argent et décide de comment et où il est dépensé. "C'est un petit pas vers l'indépendance, vers l'indépendance politique," a déclaré Abu Roza.

Mais pour un haut fonctionnaire du ministère, qui a souhaité gardé l'anonymat, la notion d'indépendance reste irréaliste.

"Nous n'avons pas de contrôle sur nos propres frontières, pas d'impôts, et toute la Zone C est sous contrôle israélien. De quelle indépendance économique parlons-nous ?" dit-il, ajoutant que l'AP n'a pas été créée pour devenir une entité sociale fournissant des salaires et des services aux Palestiniens. "Son but était politique, et nos problèmes aussi sont politiques."

"L'aide n'a pas aidé à réaliser les rêves palestiniens"

Certaines anomalies dans le financement de l'UE à l'AP ont émergé récemment dans un rapport de la Cour des Comptes européenne (CCE), qui a critiqué le versement par l'UE de salaires à des fonctionnaires palestiniens dans la Bande de Gaza "qui ne travaillent plus". Le rapport suggère que l'aide financière "soit interrompue et redirigée sur la Cisjordanie ." Le Hamas, qui a pris le contrôle de la Bande de Gaza en 2007, est classé par l'UE comme groupe terroriste.

L'UE continue donc de soutenir l'ancienne structure de l'AP à Gaza avec le versement des salaires, même si l'AP n'y a plus aucun contrôle : le coût politique de la cessation des versements est trop grand.

De 2008 à 2014, le nombre moyen de fonctionnaires et de retraités dont les salaires ont été au moins partiellement versés par l'UE est passé de 75.502 à 84.320, soit environ la moitié des 170.000 fonctionnaires et retraités civils de l'Autorité Palestinienne.

Pendant la même période, la masse salariale moyenne mensuelle de l'AP pour les bénéficiaires UE est passé de 45,1 à 62,9 millions d'euros, soit une augmentation de 39 pour cent.

Mais dans le même temps, les contributions à PEGASE pour les fonctionnaires et retraités ont diminué de 21,3 millions d'euros (47 pour cent de la rémunération totale des bénéficiaires) en 2008 à 10,4 millions d'euros (16 pour cent) en 2012, principalement en raison de la réduction des contributions des donateurs, l'Espagne notamment.

Ces pressions indiquent un nouvel environnement financier dans lequel il est de plus en plus difficile pour l'AP de payer les salaires et les retraites à temps.

L'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA) est confronté à des défis similaires. Cette année, il enregistre un déficit de 65 millions de dollars dans son budget de base et lutte avec la diminution des financements internationaux. L'UE est le principal donateur de l'UNRWA.

"L'aide n'a pas permis de réaliser les rêves palestiniens, pas plus qu'elle n'a conduit à un développement durable. L'indépendance est aujourd'hui plus éloignée qu'il y a 20 ans," a dit à IRIN Alaa Tartir, directeur de programme à Al-Shabaka: The Palestinian Policy Network.

Malgré les contradictions de la politique d'aide de l'UE, il est clair que sans son aide, la situation humanitaire dans les TOP s'aggraverait considérablement.

"Si nous arrivons à une situation où il n'y a plus d'aide pour les employés de l'AP, qui comblera ce vide ? Cela aura de graves conséquences humanitaires," a déclaré Tommaso Fabri, chef du bureau de Jérusalem de Médecins Sans Frontières.

Saïd Samara, 49 ans, professeur au lycée-internat de Ramallah, est l'un des bénéficiaires de l'aide directe de l'UE.

"En tant qu'enseignant, j'espère que cette aide continuera. Mais en tant qu'enseignant, et pour mes élèves, j'ai aussi besoin d'un peu d'espoir pour un pays palestinien indépendant," dit-il.

Source : IRIN

Traduction : MR pour ISM