Palestine - 17 septembre 2020

La question de la représentation palestinienne : Élections vs Recherche d’un consensus

Par Nijmeh Ali

Nijmeh Ali est militante politique et universitaire, titulaire d'un doctorat de l'université d'Otago en Nouvelle-Zélande. Ses recherches se concentrent sur le pouvoir de la théorie de la résistance en exposant le "pouvoir de l'impuissance" et les capacités des groupes opprimés à créer un véritable changement social, en particulier parmi les militants palestiniens en Israël. De 2014 à 2018, Nijmeh a été chercheur au Centre national d'études sur la paix et les conflits de l'université d'Otago. Elle a auparavant obtenu une licence de l'Université de Haïfa et une maîtrise de l'Université hébraïque de Jérusalem.

Depuis des années, les Palestiniens tentent de faire revivre leur représentation nationale, l'Organisation de libération de la Palestine (OLP). Dans le cadre de ces contributions, de nombreux Palestiniens ont exigé des élections directes au Conseil national palestinien (CNP), l'organe législatif de l'OLP. Cependant, l'OLP n'est pas un État et le peuple palestinien a plusieurs statuts civiques selon sa situation géographique. Ainsi, toute tentative d'aborder la question des élections doit tenir compte de ces particularités. Le présent article vise à élargir le débat sur la représentation en examinant deux questions clés : la forme de la représentation et les défis posés par les structures de l'OLP elle-même, et conclut avec quelques suggestions pour l'avenir.

Des manifestants palestiniens manifestent contre l'accord émirati-israélien à Ramallah en Cisjordanie occupée, le 15 août 2020. Photo par ABBAS MOMANI/AFP via Getty Images.
Garantir la représentation par l'engagement

L'arabe distingue entre tamtheel syasi (représentation politique) et inkherat syasi (engagement politique). Il s'agit d'une distinction essentielle et toute discussion sur la représentation de l'OLP doit être définie en termes politiques d'engagement et de participation. Selon la Loi fondamentale de l'OLP, l'engagement des Palestiniens dans les institutions de l'OLP est un devoir national, comme l'indique le chapitre 1, article 4: [1].

Tous les Palestiniens sont membres naturels de l'Organisation de libération de la Palestine, accomplissant leur devoir de libérer leur pays selon leurs capacités et leurs qualifications. Le peuple palestinien est la base de cette organisation.

Le fait que l'OLP ait adopté un style de résistance de guérilla et ait insisté pour que les décisions palestiniennes soient indépendantes des régimes arabes lui a donné la légitimité de mobiliser et d'engager les Palestiniens, en particulier ceux des camps de réfugiés, qui étaient jusqu'alors considérés comme des victimes malheureuses. Comme l'a dit Fathi Abu al-Ardat : « Pour la première fois après la Nakba et la défaite de 1967, la création de l'OLP a créé un point de référence autour duquel notre peuple a pu se rassembler et mettre en commun ses énergies ».

Ainsi, après que les organisations de guérilla aient pris le contrôle de l'OLP en 1968-69, les Palestiniens ordinaires se sont profondément engagés dans les institutions de l'OLP, tant au niveau politique que communautaire. La composition du Conseil national palestinien a été reformulée pour inclure diverses factions, groupes et individus, parmi lesquels des représentants des camps de réfugiés et des associations professionnelles. L'engagement politique et la création d'un sentiment d'appartenance ont généré une représentation authentique. La population à tous les niveaux a donné une légitimité à l'OLP en raison de son implication dans l'action collective. Cette forme de représentativité politique était similaire à celle des autres mouvements de libération nationale. [2]

En 1974, dix ans après la création de l'OLP, le Sommet arabe de Rabat l'a reconnue comme étant "l'unique représentant légitime du peuple palestinien", la considérant comme responsable d'agir au nom des Palestiniens du monde entier. [3] Cette même année, le 22 novembre, l'OLP a obtenu le statut d'observateur à l'Assemblée générale des Nations unies, représentant le peuple palestinien au nom de la Palestine. Elle a également représenté la Palestine au sein du Mouvement des pays non alignés, de l'Organisation de la conférence islamique et de nombreuses autres plateformes, et a ouvert de nouvelles ambassades et bureaux de représentation dans le monde entier. [4]

Ce type de représentativité politique, obtenu grâce à une reconnaissance régionale et internationale, s'est appuyé sur la représentation populaire que l'OLP avait obtenue auparavant et qui était saluée par les Palestiniens, d'autant plus qu'elle renforçait l'indépendance des décisions politiques palestiniennes. Elle a permis à l'OLP de négocier et de signer des accords politiques représentant le peuple palestinien, comme cela a été fait plus tard avec les accords d'Oslo dans les années 1990.

Pour un mouvement de libération comme l'OLP, la légitimité de la représentation a été fondamentale pour créer le mouvement national palestinien et ses structures tout en reconstruisant l'identité palestinienne en engageant le peuple dans un projet politique national commun. Il convient de souligner que la représentation a été obtenue par l'engagement et la recherche de la reconnaissance plutôt que par des élections (voir également l'argument de Mouin Rabbani dans cette table-ronde). Le caractère représentatif de l'OLP n'a été remis en question que lorsqu'il a été perçu comme abandonnant les revendications nationales du peuple palestinien.

L’abandon du peuple palestinien par l'OLP

Jusqu'en 1988, l'OLP avait pour objectif de représenter tous les Palestiniens et de les mobiliser pour participer à la libération de la Palestine. En fait, l'abandon de cet objectif a commencé progressivement en 1974 avec l'adoption par l'OLP de son Programme en dix points, qui affirme sa volonté de construire une autorité nationale "sur chaque partie du territoire palestinien libéré" dans le but de parvenir, à terme, à la libération de tout le territoire palestinien. Cependant, la réunion du CNP de 1988 marque l'acceptation officielle de la solution à deux États - qui réduirait la Palestine et les Palestiniens à la fois géographiquement et démographiquement - comme une résolution finale du conflit israélo-palestinien.

La création de l'Autorité nationale palestinienne (AP) dans les zones territoriales limitées convenues avec Israël par les accords d'Oslo a marqué une étape importante dans l'évolution de l'OLP et a apporté de nouveaux défis. Bien qu'elle soit restée officiellement le seul représentant légitime du peuple palestinien, le doute grandit quant à l’étendue de sa représentativité politique. Tout d'abord, le centre de gravité de l'activité politique s'est déplacé vers le territoire occupé par Israël en 1967. De plus, l'AP, qui devait à l'origine fonctionner comme une entité administrative pendant cinq ans, est devenue une réalité politique permanente dépendant des électeurs résidant dans le territoire palestinien occupé (TPO).

Ainsi, outre l'exclusion des Palestiniens en Israël, les Palestiniens de la diaspora ont été marginalisés dans les nouvelles structures politiques, tout comme leur engagement dans les institutions de l'OLP. De plus, les structures de l'OLP ont été vidées de leur substance lorsque le processus décisionnel a été transféré à l'AP et à ses institutions, bien que la même personne soit restée présidente de l'OLP et président de l'AP (Yasser Arafat a occupé ces postes jusqu'à sa mort en 2004, lorsque Mahmoud Abbas a pris la relève). En effet, après Oslo, l'OLP a perdu son objectif premier de libération et, avec lui, une partie importante du peuple palestinien - les réfugiés. L'AP a dominé la scène politique, représentant une nouvelle ère de construction de l'État, de gouvernance et de citoyenneté, et la majorité du peuple palestinien n'en faisait pas partie.

La question de la représentation va donc au-delà de la question restreinte du nombre, des sièges et du partage du pouvoir. Il s'agit plutôt de savoir quels Palestiniens l'OLP et l'AP cherchent à représenter et, plus important encore, quel projet politique l'OLP cherche à réaliser. Selon la définition classique de la représentativité politique, il est possible que des réformes structurelles puissent améliorer le statut représentatif de l'OLP. [5] Cependant, la question demeure de savoir si les institutions restructurées représenteraient en fait les demandes d'autodétermination et de liberté des Palestiniens.

Réforme de l'OLP : retour vers le passé ou cap vers l'avenir ?

La structure actuelle de l'OLP est fondée sur la Charte modifiée de l'OLP et sur la Loi fondamentale qui a été établie en 1968 après que les groupes de résistance palestiniens aient pris le contrôle. La principale modification entreprise par la nouvelle direction a consisté à faire passer le CNP d'un système de représentation électorale basé sur la règle de la majorité à un système de quotas et de prise de décision par consensus. Le consensus, connu en arabe sous le nom de ijmaa, a été adopté pour renforcer l'unité politique plutôt que la rivalité et les affrontements, et pour garantir que des groupes spécifiques associés à des régimes arabes n'aient pas la capacité de saper le processus. En outre, il était extrêmement difficile d'organiser des élections démocratiques étant donné la dispersion des Palestiniens qui se trouvaient désormais sous le contrôle de différents États.

De plus, la prise de décision par consensus correspondait à la nature de l'OLP en tant que fédération des nombreux groupes révolutionnaires qu'elle englobait. Elle convenait également à un contexte caractérisé par des changements rapides et spectaculaires, car elle privilégiait la poursuite d'objectifs communs plutôt que les différences idéologiques. En outre, la réalisation d'un consensus dépendait des négociations et de l'accord entre toutes les parties, ce qui pouvait donner du pouvoir à des partis et des groupes plus petits tels que les femmes et les syndicats. Cependant, la théorie ne reflète pas nécessairement la réalité, notamment en ce qui concerne le comportement politique des sociétés collectives telles que la société palestinienne.

Pour comprendre la politique dans la société palestinienne, il faut aussi comprendre la structure sociale arabe. Halim Barakat souligne que la société arabe est à l'image de la famille. Les partis et les factions palestiniennes sont devenus la nouvelle famille pour les membres qui ont transformé la même hiérarchie d'âge et de loyauté envers le père/le chef.[6] Par conséquent, malgré le développement du mouvement national palestinien et le changement du modèle familial politique d'avant 1948, lorsque les familles Husseini et Nashashibi dominaient, le comportement politique n'a pas beaucoup mûri. Cela a affecté la nature représentative de l'OLP et contribue à expliquer l'absence de nouveaux visages et de nouveaux noms dans les postes de direction.

En réalité, le système des quotas et le mode de nomination ont donc facilité la domination de partis politiques puissants au sein de l'OLP, principalement le Fatah. Ces mécanismes ont également maintenu les hiérarchies sociales par la nomination de personnes "adéquates" selon les normes prévalant dans la société palestinienne, marginalisant des groupes tels que les femmes, les jeunes, les nouvelles factions et ceux qui s'opposaient aux décisions politiques de l'OLP. Ainsi, l'inconvénient du modèle politique de consensus est qu'il risque de voir un parti dominer les autres. En effet, beaucoup considèrent l'OLP et le Fatah comme les deux faces d'une même pièce.

La nature inchangée de la structure de l'OLP a contribué à la centralisation du pouvoir entre les mains des mêmes groupes et individus étant donné l'absence d'élections ou de consensus élargi pour faire entrer des groupes tels que le Hamas, qui représente un nombre important de Palestiniens mais qui est opposé à la politique de l'OLP - bien que leur position semble s'assouplir (voir le document de Belal Shobaki dans ce rapport). Il n'y a pas de sang neuf pour revigorer le CNP ou les autres organes clés de l'OLP, le Comité exécutif et le Conseil central. Il n'y a pas non plus eu d'élections pour le Conseil législatif palestinien dans le TPO ou pour le président de l'État de Palestine depuis la scission entre le Hamas et le Fatah en 2007 (les élections locales ont continué à se tenir).

Cet état de fait nuit non seulement à l'efficacité du système politique, mais aussi à la légitimité de l'OLP elle-même. La réforme de l'OLP est fondamentale si elle veut être plus représentative et retrouver sa légitimité auprès du peuple palestinien. Il convient de mentionner qu'en plus de l'absence d'élections représentatives ou de l’ouverture du CNP à de nouveaux groupes importants, il existe des doubles emplois et une concentration du pouvoir dans les structures de l'OLP. Le Comité exécutif (CE) et le Conseil central (CCP) partagent des fonctions communes et le pouvoir est concentré dans ces deux organes - en particulier le CE - au détriment du CNP. Une redistribution du pouvoir doit être envisagée dans toute réforme de l'OLP, en envisageant de démanteler le CE et de conserver le CNP et le CCP.

De nombreuses initiatives visant à réformer l'OLP proposent des cadres pratiques pour la conduite des élections et la distribution du pouvoir. Cependant, la plupart de ces initiatives ne comportent pas de discussion approfondie sur la nature, le rôle et les fonctions de l'OLP - et surtout, sur son programme politique. À moins qu'il n'y ait une réponse à la question de savoir ce qu'est l'OLP - un mouvement de libération, une organisation de construction de l'État, ou les deux, elle deviendra une coquille vide avec des institutions fictives. En outre, il est essentiel de déterminer le rôle de l'OLP vis-à-vis de l'AP et de redynamiser son statut représentatif par l'engagement des Palestiniens et par les Palestiniens. Sans ces mesures essentielles, les réformes structurelles et les élections sont inutiles.

En plus d'être une organisation-cadre qui rassemble de nombreux partis politiques, organisations populaires et personnalités indépendantes palestiniennes, l'OLP occupe une place essentielle dans la mémoire collective palestinienne. Elle a effectivement servi de maison nationale pour le peuple palestinien, abritant ses espoirs, ses rêves et ses aspirations. L'OLP n'a pas commencé comme une organisation politique, mais plutôt comme un mouvement de libération avec une hiérarchie et un caractère militaire. Une fois qu'elle s'est engagée dans la création d'un État palestinien, elle s'est trouvée coincée dans le processus de transition entre la libération nationale et la construction de l'État, et ses structures et fonctions ont perdu de leur efficacité.

Par conséquent, résoudre la question de la légitimité de la représentation politique palestinienne ne consiste ni à abolir l'OLP ou à démanteler l'AP, ni à organiser de nouvelles élections, à introduire des réformes institutionnelles ou à relancer des systèmes basés sur la règle de la majorité ou la recherche d'un consensus. Il s'agit de définir la nature de l'OLP : s'agit-il d'un mouvement de libération ou d'une organisation de construction d'un État ? C'est la question qui doit être traitée de toute urgence.

Si l'OLP résout la question de sa nature et est prête à relever le défi de la manière dont elle devrait être structurée, alors le modèle fédéral pourrait être une option à envisager en raison de son potentiel à favoriser la représentation locale et dynamiser les communautés palestiniennes dans leurs différentes situations politiques et géographiques. Le modèle crée également un réseau de leadership de la base populaire.

Les élections sont essentiellement une méthode pratique qui représente la volonté du peuple et l'engagement civique dans un certain système politique. Si l'OLP choisit d'être restructurée en tant que mouvement de libération, alors la méthode de représentation choisie doit mettre l'accent sur l'unité interne et la recherche d'un consensus palestinien afin de minimiser les affrontements internes. D'un autre côté, si l'OLP décide d'opter pour la construction d'un État, la méthode d'élection doit refléter la diversité interne qui crée une culture de débat politique, de différences et de concurrence.

Il n'y a pas de formule magique pour savoir comment conduire des élections ou obtenir une représentation. Par contre, il est essentiel de débattre de l'objectif de l'OLP, du style des élections, ainsi que des structures et de la capacité de représentation de l'OLP. Le plus important est de rétablir la confiance du peuple palestinien dans ses institutions et en lui-même en tant qu'acteur politique. C'est aussi fondamental pour l'engagement civique que pour le renforcement du sentiment d'appartenance.

Notes de lecture :

[1] La Loi fondamentale a été publiée pour la première fois en 1964 et modifiée en 1968. Elle a été à nouveau modifiée en 1996 pour se conformer à l'acceptation par l'OLP du processus de paix d'Oslo.
[2] Le mouvement national palestinien s'inscrit dans la grande tradition des mouvements de libération nationale, avec lesquels il partage de nombreux principes fondamentaux, notamment l'autodétermination, la souveraineté populaire, la mobilisation de masse, la lutte armée, la libération sociale et culturelle et l'internationalisme.
[3] Il convient de noter que les citoyens palestiniens d'Israël ne faisaient pas partie de la formation de l'OLP. Bien qu'ils ne puissent pas reconnaître publiquement leur représentation sans subir de graves répercussions de la part de l'establishment israélien, leurs dirigeants politiques considèrent toujours l'OLP comme le représentant national du peuple palestinien.
[4] Al-Shabaka est en train de réaliser une étude, à paraître à l'été 2020, sur le corps diplomatique de l'OLP afin d'évaluer son rôle dans la représentation du peuple palestinien et la mesure dans laquelle la diaspora palestinienne est ou pourrait être impliquée dans la promotion des objectifs nationaux palestiniens.
[5] La définition dominante de la représentation politique est celle de Hannah Pitkin, qui associe la représentation à la démocratie, l'autorisation et la responsabilité par le biais d'élections. Toutefois, cette définition présente un modèle de représentation politique et laisse de côté les autres types de représentation.
[6] Hisham Sharabi propose la théorie du néo-patriarcat pour comprendre le pouvoir comme une formulation théorique qui "occupe l'espace entre le patriarcat traditionnel et la modernité" - fournissant une explication théorique du pouvoir dans les sociétés non occidentales.
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Cet article fait partie d’un rapport publié par le cercle politique Al-Shabaka le 13 août 2020, intitulé Reclaiming The PLO, Re-Engaging Youth [Récupérer l'OLP, réengager les jeunes] qui aborde des questions cruciales pour l’avenir de la cause palestinienne : comment l'OLP peut-elle maintenir sa responsabilité en tant que mouvement de libération nationale et organe directeur ? Comment le Hamas et le Djihad islamique pourraient-ils être intégrés après des décennies d'exclusion ? Quels modèles de leadership de la jeunesse palestinienne peuvent être développés plus avant ?
Les analystes d'Al-Shabaka, Nijmeh Ali, Marwa Fatafta, Dana El Kurd, Fadi Quran et Belal Shobaki répondent à ces questions et à d'autres dans ce rapport complet, le travail d'une année, facilité par Alaa Tartir et Marwa Fatafta.
La traduction du premier article du rapport : « La reconstruction de l’OLP : le Jihad islamique et le Hamas peuvent-ils y contribuer ? », est en ligne sur Chronique de Palestine.

Source : Al Shabaka

Traduction : MR pour ISM