Palestine - 28 février 2009

La question du droit au retour et le droit international.

Par Sandrine Mansour

Eléments pour une analyse sur le droit au retour des Palestiniens.

A la veille de l’expiration du mandat britannique sur la Palestine, les Nations Unies décident de dépêcher un médiateur pour être présent au moment de la création de l’Etat d’Israël, et pour proposer une solution alternative au plan de partage voté par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 29 novembre 1947. Pour cela elle votera la résolution 186 (S-2) le 14 mai 1948 qui stipule notamment que le dit médiateur devra «Favoriser un ajustement pacifique de la situation future de la Palestine».

Le Comte Bernadotte arrive en Palestine en ayant eu l’expérience de la présidence de la Croix Rouge Internationale et pendant la deuxième guerre mondiale sauve de nombreuses familles juives.

C’est pour cela, bien qu’étant dévoué à son rôle de médiateur, il arrive sur place avec une opinion plutôt favorable aux thèses sionistes suite aux évènements de la deuxième guerre mondiale. Il n’a jusque là jamais rencontré d’Arabes mais connaît déjà les différences de mentalité entre les personnes d’origine européenne et celles d’origine orientale comme il l’indique dans son livre .

Lors de son premier voyage en Palestine il découvre et prend conscience de la réalité sur le terrain. Il est fortement choqué par la situation des réfugiés palestiniens et c’est pourquoi dans son premier rapport en juillet 1948 il indique :
«Les populations arabes déplacées à la suite des opérations militaires auraient le droit de rentrer dans leurs foyers.» .

Finalement, mécontent de l’évolution de la situation qui ne donne pas satisfaction à ses propositions, il remet son rapport aux Nations Unies le 16 septembre 1948. Ce rapport, qui a été revu et corrigé par les Américains et les Britanniques lors d’une rencontre à Rhodes le 13 septembre 1948 , se divise en trois parties dont un tiers est consacré à la question des réfugiés de Palestine.

Assassiné le lendemain, le rapport du Comte servira de base à l’élaboration de la résolution 194 (III), adoptée le 11 décembre 1948, lors de la 186ème réunion plénière, avec 35 voix pour, dont la France, 15 contre et 8 abstentions.

Cette résolution, dont la validité demeure par un vote annuel, décide la création d’une Commission dont le rôle sera d’assumer les fonctions de Médiateur des Nations Unies pour la Palestine, suite à la résolution 186 (S-2) précédemment citée. La Commission de Conciliation pour la Palestine (CCNUP) devra être tenue par trois membres de l’ONU : les Etats-Unis, la France et la Turquie, tous les trois membres du Conseil de Sécurité des Nations Unies.

L’entrée en fonction est immédiate et doit permettre de concilier des interprétations des différentes résolutions et de convertir les armistices en traité de paix. Outre le dossier de Jérusalem, la deuxième priorité que se fixent les Nations Unies est celle de la question des réfugiés.

C’est plus particulièrement le paragraphe 11 qui déterminera l’action à envisager par la Commission de Conciliation :
«Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables ;».

Cette reconnaissance de la présence de réfugiés par une résolution des Nations Unies est donc l’admission que les évènements de 1947 et de 1948 ont produit des réfugiés , et qui a des conséquences juridiques.


La résolution 194 (III) est la première référence juridique pour la question des réfugiés palestiniens, à établir un parallèle entre le statut de réfugiés et le droit au retour .

Le seul préalable juridique, a été la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme votée la veille de la résolution 194 (III), par la résolution de l’Assemblée Générale 217 (III). L’article 13 fait référence à cet état et notamment le point n°2 :
«2. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays.» .

Enfin, l’Assemblée Générale des Nations Unies a affirmé dans le vote de sa résolution 34/65 du 12 décembre 1979, rejeter les Accords de Camps David signés en septembre 1978.

Ces accords n’ont pas été signés dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies et sans la participation de l’Organisation de Libération de la Palestine, reconnu comme représentant du peuple palestinien. Pour l’AGNU ces accords violent ou dénient les droits des Palestiniens, dont le droit au retour.


L’UNRWA

La création de l’UNRWA (United Nation Relief and Works Agency), Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, par la résolution de l’Assemblée Générale n°302 (IV) adoptée le 8 décembre 1949, doit permettre de répondre aux besoins économiques générés par les réfugiés.

Il doit, pour fournir notamment des rations alimentaires, des soins de santé, la scolarisation, mettre en place un statut de réfugié de l’UNRWA, qui va également servir de base de travail en commun avec la Commission de Conciliation pour la Palestine. Cette définition du réfugié est la suivante :
« Toute personne qui a eu sa résidence normale en Palestine au moins pendant deux ans avant le conflit de 1948 et qui, en raison de ce conflit, a perdu à la fois son foyer et ses moyens d’existence et a trouvé refuge en 1948 dans l’un des pays où l’UNRWA assure des secours.».

Cependant, le cas palestinien est unique. En effet, en créant la CCNUP et l’UNRWA spécifiquement pour les réfugiés palestiniens, l’ONU les exclus de fait du mandat de protection fourni pour tous les réfugiés dans le cadre de l’UNHCR (Agence des Nations Unies pour les Réfugiés).

Or, en dehors d’une assistance humanitaire basique de la part de l’UNRWA et face à l’échec rapide de la CCNUP, aucun organisme onusien n’aura de mandat pour permettre l’application réelle des résolutions et en particulier pour négocier avec «les parties intéressées», dont Israël, le droit des réfugiés palestiniens à savoir leur retour, les compensations et les restitutions. L’ONU demeure l’organe principal de la gestion de la question dans la mesure où c’est de son unique responsabilité qu’est née la question des réfugiés.

Il a donc fallu attendre la reconnaissance de l’OLP (résolutions 3210 (XXIX) du 14 octobre 1974, résolution 3236 (XXIX) du 22 novembre 1974, résolution 3237 (XXIX) du 22 novembre 1974), comme représentant du peuple palestinien pour que des négociations puissent être entamées en vue du règlement des questions essentielles du dossier palestinien : la question d’un Etat, Jérusalem, l’eau, les réfugiés...

Cette démarche a demandé des années de revendications, les réfugiés palestiniens n’étant pas reconnus comme porte-parole de leur sort. Cependant, dès le 10 décembre 1969 l’Assemblée Générale des Nations Unies reconnaît l’existence du peuple palestinien en réaffirmant ses droits inaliénables, dont le droit au retour ou à des compensations (Résolution n°2535 de l’AGNU).


Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale

Parallèlement aux résolutions relatives aux droits des réfugiés palestiniens, l’Organisation des Nations Unies crée en 1965 le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale par une résolution votée par son AG et qui entrera en vigueur le 4 janvier 1969 : «créé pour examiner les mesures prises par les Etats pour s'acquitter des obligations contractées par eux en vertu d'un accord particulier relatif aux droits de l'homme».

Ce comité réaffirme que ces mesures «ne s’applique pas seulement à ceux qui ont été directement expulsés de leur pays et leur famille proche mais aussi à leurs descendants, si ceux-ci ont maintenu ce que le Comité des droits de l’homme appelle «des liens intimes et durables» avec la région» .
Ce Comité a été ratifié par Israël le 2 février 1979. La question de la transmission à la descendance du statut est donc officialisée.

A la suite de cette référence à «l’inaliénabilité» des droits des Palestiniens, l’AGNU a confirmé cette notion dans une résolution très importante : la résolution 3236 du 22 novembre 1974 qui indique :
«(...) Réaffirme également le droit inaliénable des Palestiniens de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens d’où ils ont été déplacés et déracinés, et demande leur retour ;».

Cette résolution est importante à double titre puisque d’une part elle confirme cette notion que nous venons d’évoquer et d’autre part elle indique que le champ du retour comprend le lieu géographique vers lequel ce droit doit s’appliquer, à savoir l’Etat d’Israël, comme défini par la résolution 181 de 1947 et à l’intérieur des frontières des territoires conquis par la guerre en 1967.

L’affirmation centrale présente tout au long de cette résolution est celle «Reconnaissant que le peuple palestinien doit jouir du droit à l’autodétermination conformément à la Charte des Nations unies» et en particulier «a) Le droit à l’autodétermination sans ingérence extérieure ;».


Le Comité pour l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien

Dans le but de poursuivre la mise en place de programmes qui autorisent les réfugiés palestiniens à exercer leurs droits, l’ONU vote le 10 novembre 1975 la résolution 3376 (XXX) qui crée le Comité pour l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien. Ce Comité, dans son premier rapport remis au Conseil de Sécurité en juin 1976, a affirmé que la question de Palestine reste « au cœur des problèmes du Moyen-Orient » et qu’aucune solution ne peut être envisagée sans l’application des aspirations légitimes du peuple palestinien.

Parmi les mesures préconisées au Conseil de Sécurité, le Comité a recommandé un plan de retour des Palestiniens à leurs foyers en deux temps. En raison du veto d’un des membres du Conseil de Sécurité, ce dernier n’a pas adopté les recommandations du Comité. Cependant elles ont été adoptées à la majorité par l’Assemblée Générale .

La question du droit au retour a également été rappelée dans un article du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques. Créé par un vote de l’AGNU adopté le 16 décembre 1966, entré en fonction le 23 mars 1976 et ratifié le 3 octobre 1991 par Israël, l’article 12 (4) indique :
«4. Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d'entrer dans son propre pays.»

La référence au pays a été un choix délibéré de terme dans la mesure où l’adoption de la phrase «pays de sa nationalité» avait un sens plus limité. Le Comité des Droits institué pour surveiller l'application du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et des Protocoles s'y rapportant a interprété cette terminologie en insistant sur le fait que ce droit ne se limite pas à ceux dont c’est la nationalité.

«Cela concerne, pour le moins, tout individu qui, en raison de ses liens à ou de ses revendications de relations avec un pays donné, ne peut en être considéré un citoyen. Cela pourrait être le cas, par exemple de nationaux d’un pays dont la nationalité leur a été retirée en violation du droit international, et d’individus dont le pays de la nationalité a été incorporé ou transféré dans une autre entité nationale, dont la nationalité lui est déniée.» .

Le sens prévu par le Pacte est donc plus large que celui présent dans la Déclaration universelle (article 13 (2)) car «le droit d’entrer dans son pays, c’est d’abord le droit de revenir, mais aussi d’entrer pour la première fois, ce dernier cas couvrant les personnes nées à l’étranger et n’ayant jamais séjourné dans leur pays.»


Le Conseil de Sécurité

Par la résolution 66 (1948) votée le 29 décembre 1948, le Conseil de sécurité demande un cessez-le-feu immédiat et insiste sur l’application des résolutions du Conseil de sécurité en la matière (15 résolutions votées par la CS entre le 1er mars 1948 et le 29 décembre 1948) et fait clairement référence à la résolution 194 (III) votée par l’AG le 11 décembre 1948. Il en sera de même de la résolution 73 (1949) du 11 août 1949.

Si par la suite, le Conseil de Sécurité s’est principalement astreint, notamment en raison du droit de veto restrictif, à voter des résolutions condamnant les différentes attaques et à appeler à des cessez-le-feu, la résolution 237 (1967) du 14 juin 1967 appelle clairement le gouvernement israélien à garantir la sécurité, le bien-être et la sécurité des habitants des régions dans lesquelles avaient eu lieu les opérations militaires et de faciliter le retour des personnes déplacées.

En complément de cette résolution, l’AGNU vote le 19 décembre 1968 la résolution 2452 (XXIII) qui demande à Israël de prendre des mesures immédiates pour permettre le retour des réfugiés déplacés des territoires occupés en 1967.

A partir de cette date, il y a aura désormais deux revendications : le droit au retour pour les Palestiniens qui auront été chassés ou qui auront fui en 1947/1948/1949 et ceux qui ont connu le même sort en 1967.

Cependant, aucune mesure n’a été prise par l’Etat d’Israël à ce jour pour permettre le retour des réfugiés de 1967 dans les territoires occupés, Israël refusant toujours d’appliquer ce principe fondamental.



De nouvelles perspectives juridiques

La résolution 194 (III), réaffirmée par vote plus de 100 fois, est la résolution la plus citée en ce qui concerne la question des réfugiés palestiniens. Si Israël a tenté de l’éliminer comme référence (conférence de Madrid de 1991, accords de principes de 1993 où elle est absente), elle n’en demeure pas moins une référence juridique conforme aux multiples règles du droit international en matière de droit au retour. Ces règles, présentes dans des clauses qui la rendent obligatoire, ont vu leur application confirmée dans de nombreux traités.

Ainsi, les gouvernements de Bosnie et d’Herzégovine et la République Serbe ont été obligés de modifier leur législation interne pour permettre le retour des réfugiés à leurs lieux d’origine, de réclamer leurs propriétés et des compensations pour les pertes qui ont eu lieu à la suite des hostilités. Ces modifications ont été imposées par les Accords de Dayton signés à Paris en décembre 1995.

Les Accords de Croatie (1995) ainsi que ceux du Guatemala (1994) ont également le même objectif juridique que la résolution 194 (III) à savoir : le droit au retour, le droit à la restitution des biens et le droit à des compensations.
Inscrit dans le cadre du droit international de 1948, le «droit au retour» est obligatoire pour tous les Etats notamment signataires des Conventions de Genève de 1949.

D’autre part les traités de droits de l’homme condamnent l’usage de différences ethniques pour empêcher le droit au retour. Ce qui est le cas d’Israël, qui permet dans sa législation interne le «droit au retour» pour tout Juif, mais qui refuse de l’appliquer pour les Palestiniens, dont c’est le pays d’origine.

Israël qui a été reconnu de facto par le Conseil de Sécurité et l’Assemblée Générale des Nations Unies, a également été régulièrement condamné par ces deux organes onusiens pour «sa discrimination institutionnalisée, l’occupation des territoires palestiniens, l’expansion des colonies, le manque de droits égaux entre les citoyens Juifs et Arabes à l’intérieur de l’Etat d’Israël et des territoires occupés, et pour le déni fait au droit au retour, à la restitution et à des compensations pour les Palestiniens.» .

L’application du droit international dans différents traités confirme la justesse des revendications palestiniennes. L’exemple également des engagements des Nations Unies pour démanteler le système d’apartheid de l’Afrique du Sud est aussi à prendre en considération.

En effet, l’engagement des NU contre ce système dès 1952 a été suivi par des mesures appelées dans différentes résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies : rupture de relations diplomatiques, boycott économique, embargo sur les armes, boycott des activités culturelles et sportives sur le principe de la non-discrimination.


Dans son rapport sur la situation des droits de l’homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, le rapporteur spécial, John Dugard, indique dans ses conclusions : «la communauté internationale, représentée par les Nations Unies, a identifié trois types de régimes comme étant contraires aux droits humains – le colonialisme, l’apartheid et l’occupation étrangère. (...) L’occupation par Israël de la Cisjordanie , de Gaza et de Jérusalem Est contient des éléments qui font partie de ces trois types, et qui doit faire des territoires palestiniens occupés un dossier spécial de la communauté international.» . C’est dans ce sens, et étayé par une analyse fine, qu’il fait le parallèle avec le régime d’apartheid sud-africain et des exemples qui pourraient être à suivre.

La Charte des Nations Unies, à laquelle tous les Etats membres sont tenus de se conformer, est une référence régulièrement citée y compris dans les différentes résolutions du Conseil de Sécurité. Conformément à celle-ci, les Etats membres doivent veiller «sur le respect du principe de l'égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes», principe réaffirmé à de nombreuses reprises en ce qui concerne les droits des Palestiniens.

Monique Chemillier-Gendreau précise que «lorsque Israël est admis à l’ONU en 1949 (11 mai), non sans quelques difficultés, la condition de son admission est dans l’acceptation, non seulement de la Charte et de ses principes, mais des résolutions antérieures.» .

Comme nous l’avons indiqué, la Déclaration universelle des droits de l’homme comporte dans son article 13§2 la référence au droit «de revenir dans son pays».


Lors de la signature du traité de paix entre Israël et la Jordanie signé le 26 octobre 1994, le document signé prévoyait l’application du droit international en particulier pour les réfugiés palestiniens. Jusqu’à ce jour, Israël n’a pas appliqué l’ensemble des documents qu’il a signé et qui du point de vue du droit international l’obligent à se conformer aux lois de ce droit.

Cependant, l’ensemble des résolutions, traités et protocoles confirment la perduration du droit au retour pour les réfugiés palestiniens (vote de la résolution 194 (III) : la seule résolution votée autant de fois et encore référencée etc.) et la transmission aux descendants par le principe de l’inaliénabilité et de l’auto-détermination du peuple palestinien (également confirmés par nombre de résolutions et traités).
« Il n’est guère contesté aujourd’hui que le droit au retour constitue l’un des principes fondamentaux du droit des droits de l’homme (voir l’art. 13§2 de la Déclaration universelle précédemment citée) et également du droit international des réfugiés. Parmi les quelques textes internationaux mentionnant le droit au retour ou au rapatriement dans le cadre du droit international des réfugiés, on peut citer les quatre Conventions de Genève de 1949, dont de nombreuses dispositions concernent le rapatriement des victimes de conflits armés, ou encore les Principes relatifs au traitement des victimes de conflits armés, ou encore les Principes relatifs au traitement des réfugiés adoptés par le Comité juridique consultatif afro-asiatique à sa huitième session à Bangkok en 1966 (...) » .


Selon T. Mallison la Convention de Genève de 1949 interdit tout «transfert individuel ou de masse...quelque soit le motif» en conséquence un tel interdit rend inutile la précision de l’obligation du droit au retour qui est de fait implicite par ce texte .

Rappelons enfin, que lorsque l’Organisation des Nations Unies a créé deux corps spécifiques attachés à résoudre les questions propres aux réfugiés palestiniens, il ne s’agissait pas de réduire le droit pour ce peuple, mais au contraire de trouver une issue rapide compte tenu de la catastrophe humanitaire engendré par la décision de voter le plan de partage.

L’ensemble des dispositifs existants pour les réfugiés en général ainsi que les différents traités récents abondent tous dans le sens de la persistance de la validité du droit pour les réfugiés.
La CCPNU ayant failli dans sa mission, ces derniers mois de nouveaux travaux ont été entrepris entre l’UNRWA et l’UNHCR pour remettre la question des réfugiés palestiniens dans un cadre juridique global.


NOTES :

1 - BERNADOTTE (Folke), To Jerusalem, London 1951, p.42

2 - CADN, RFNU. Télégramme du 13 juillet 1948 de Parodi n°1739.

3 - PERSON (Sune O), Mediation and Assassination. Count Bernadotte’s Mission to Palestine 1948, Ithaca Press London, p.195.

4 ( AL MAJDHOUB (M.), Al falastiniyin wa haq al Awda (Les Palestiniens et le droit au retour), Beyrouth, Dar al Nadi, 1996, p.26.

5 - Dans son rapport A/648 du 16 septembre 1948, le médiateur parle du droit au retour 13 fois.

6 - Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, article 13(2).

7 - ELSAYED-ALI (Sherif), Réfugiés palestiniens au Liban, FMR n°26, p.13.

8 - The Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian People, and the Division for Palestinian Rights, UN, New York, 2005.

9 - AKRAM (Susan), Palestine refugees – the longest running humanitarian problem in today’s world, United Nations International Conference on Palestine Refugees, 29-30 avril 2008.

10 - CANAL-FORGUES (Eric), Le droit au retour des réfugiés Palestiniens, in Les Moyens de mise en œuvre du paragraphe (i) du préambule de la Constitution libanaise prohibant l’implantation, Beyrouth 1999.

11 - AKRAM (S.), Ibid p.7.

12 - MASRI (Mazen), The United Nations and Palestine refugees, United Nations International Conference on Palestine Refugees, 29-30 Avril 2008.

13 - Rapport du rapporteur spécial du Comité des droits de l’Homme sur la situation dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967, A/HCR/4/17, 21 janvier 2007, p.22.

14 - CHEMILLIER-GENDREAU (Monique), L’accord de Genève au regard du droit international, in Revue d’Etudes Palestiniennes n°90, hiver 2004, p.69.

15 - CANAL-FORGUES (E.), Op. Cit.

16 - MALLISON (Thomas W.), The right of return, in Journal of Palestine Studies, Printemps 1980, pp.125-136.