Palestine - 11 juin 2005

Loi sur la propriété des Absents

Par Anwar Abu Eisheh

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Extrait de sa thèse intitulée "Le régime juridique des immeubles en Palestine" – 1988. Directeur de Recherches : Professeur Gérard de la Pradelle Université de Paris-Nanterre

Cette loi vise les Palestiniens, dans leur propre pays, en tant que ressortissants d'un pays ennemi avec lequel Israel est en guerre.
Pourtant, si l'on se réfère aux déclarations des dirigeants sionistes devant l'UNSCOP et à la déclaration d'indépendance, les Palestiniens sont proclamés citoyens à part entière et à égalité de droits et de devoirs ; mais ces derniers, par le biais de la loi de la propriété des Absents, sont traités chez eux comme ressortissants d'un pays ennemi, sur le territoire de l'Etat belligérant.

2ème section : Loi sur la Propriété des Absents
(5710 – 1950) (34)

Cette loi relative aux propriétés des autochtones qui ont été forcés de quitter leurs biens est une des lois les plus utilisées en Palestine depuis la création de l'Etat d'Israël.

Cette loi a traité l'indigène palestinien comme un ressortissant d'un pays étranger à la Palestine. Aux yeux de ladite loi et aux termes de son article 1er, l'absent est le Libanais, le Yéménite, etc. et le Palestinien qui se trouvent hors du territoire d'Israël.

Autrement dit, ladite loi vise les Palestiniens, dans leur propre pays, en tant que ressortissants d'un pays ennemi avec lequel Israël est en guerre.
Pourtant, si l'on se réfère aux déclarations des dirigeants sionistes devant l'UNSCOP et à la déclaration d'indépendance, les Palestiniens sont proclamés citoyens à part entière et à égalité de droits et de devoirs ; mais ces derniers, par le biais de la loi de la propriété des Absents, sont traités chez eux comme ressortissants d'un pays ennemi, sur le territoire de l'Etat belligérant.

En vertu des dispositions de ladite loi –article 1 (b) – une déclaration officielle du gouvernement israélien annonçant la fin de l'état d'urgence signifierait l'abrogation du statut légal de l'absent, tel qu'il est appliqué aux Palestiniens. Cela explique en partie pourquoi a lmaintenu l'état d'urgence jusqu'à nos jours.

Par cette loi (article 2), le législateur israélien a confié tous les droits sur les biens immobiliers et mobiliers au Ministère des Finances. Ce dernier désigne un Custodian (Administrateur) qui est sensé gérer (article 7) et garder les biens au profit de l'absent (article 9).


Le Custodian est, aux termes des longs articles de la précédente loi, le maitre des biens en sa possession. Il peut procéder à des travaux (article 7), ) des démolitions (article 11), expulser l'occupant de la terre ou de la maison si le propriétaire est considéré absent par lui (article 10, collecter les revenus (articles, 12), etc.
Mais surtout, il peut (article 19) vendre ou transférer le titre de propriété du bien de l'absent à condition que la vente ou le transfert du titre de propriété soit effectué au profit d'une autorité du développement créés par une loi adoptée par la Knesset.

L'autorité en question fut bien créée, comme nous le verrons plus loin*. Elle a été chargée de développer le projet sioniste.

Le Custodian peut délivrer à une personne considérée comme absente une attestation pour certifier qu'elle n'est pas absente (article 27). En revanche, "si une personne prétend qu'elle n'est pas absente aux termes de l'article 1 (b)(1)(iii) au motif qu'elle ne pouvait pas contrôler les circonstances qui l'ont obligée à quitter son domicile dans les termes prévus par ledit article, sa demande ne pourra pas être prise en considération", article 30 (i).

Autrement dit, la décision demeure aux mains du Custodian et la présence physique ne compte pas.

Depuis la promulgation de la Loi en 1950, plusieurs amendements sont intervenus pour compléter la présente loi. Le législateur a évoqué dans les textes de ces amendements le sujet des personnes présentes physiquement mais considérées comme absentes juridiquement, ces derniers engageant devant les tribunaux des actions contre le Custodian afin de récupérer leurs biens.

Nous verrons ensuite les amendements relatifs aux biens du Wakf que le législateur n'a commencé à réglementer sérieusement, avec un statut différent de celui réglementant les propriétés privées qu'à partir de 1965.

Le Custidian, en vertu de la Loi sur la propriété des Absents, agit en propriétaire. Il a vendu et loué les propriétés immobilières selon une philosophie politico-juridique qui visait la coupure du lien juridique entre le propriétaire considéré comme absent ou réellement absent, et son bien, comme l'explique bien Abraham Granott, législateur israélien dont nous étudierons les écrits à la fin de cette section.


1 – Ss : Texte de la Loi

Nous allons étudier cette loi dans tous ses détails, non seulement parce qu'elle est appliquée – avec certains amendements qui ne changent rien à son esprit ni à son fondement – mais surtout parce que les ordonnances militaires promulguées dans les territoires occupés en 1967 par les autorités militaires sont conformes aux dispositions de cette Loi.

La propriété est définie comme suit dans l'article 1 (a) :

1. In this Law -
(a) "property" includes immovable arid movable property, moneys, a vested or contingent right in property, goodwill and any right in a body of persons or in its management;

1 – Dans cette Loi
(a) La notion de 'propriété' englobe les biens mobiliers et immobiliers, capitaux, droits acquis ou éventuels sur un bien, fonds de commerce ainsi que tout droit au sein d'un groupe de personnes ou dans sa gestion ;

Nous ne voyons pas quel bien mobilier ou immobilier pourrait échapper à cette Loi.


L'absent est défini comme suit :

(b) "absentee" means -
(1) a person who, at any time during the period between the 16th Kislev, 5708 (29th November, 1947) and the day on which a declaration is published, under section 9(d) of the Law and Administration Ordinance, 5708-1948(1), that the state of emergency declared by the Provisional Council of State on the 10th Iyar, 5708 (19th May, 1948)(2) has ceased to exist, was a legal owner of any property situated in the area of Israël or enjoyed or held it, whether by himself or through another, and who, at any time during the said period -
(i) was a national or citizen of the Lebanon, Egypt, Syria, SaudiArabia, Trans-Jordan, Iraq or the Yemen, or
(ii) was in one of these countries or in any part of Palestine outside the area of Israël, or
(iii) was a Palestinian citizen and left his ordinary place of residence in Palestine
(a) for a place outside Palestine before the 27th Av, 5708 (1st September, 1948); or
(b) for a place in Palestine held at the time by forces which sought to prevent the establishment of the State of Israël or which fought against it after its establishment;
(2) a body of persons which, at any time during the period specified in paragraph (1), was a legal owner of any property situated in the area of Israël or enjoyed or held such property, whether by itself or through another, and all the members, partners, shareholders, directors or managers of which are absentees within the meaning of paragraph (1), or the management of the business of which is otherwise decisively controlled by such absentees, or all the capital of which is in the hands of such absentees;


(b) L'"absent" signifie :

(1) Toute personne qui, à un moment donné dans la période comprise entre le 29 novembre 1947 et le jour où une déclaration a été publiée en vertu de l'article (9) (d) de l'ordonnance relative à l'administration et à la justice de 1948 disant que l'état d'urgence proclamé par le conseil d'Etat proviso ire le 19 mai 1948 a cessé d'exister, était légalement propriétaire d'un bien quelconque se trouvant sur le territoire d'Israël ou bénéficiait ou le détenait que ce soit directement ou par l'intermédiaire d'une autre personne, et qui, à un moment donné pendant la période précitée,

(i) était ressortissant ou citoyen libanais, égyptien, syrien, saoudien, transjordanien, irakien ou yéménite, ou
(ii) se trouvait dans l'un de ces pays ou dans une partie de la Palestine située hors du territoire d'Israël ou
(iii) était citoyen palestinien et avait quitté son domicile habituel en Palestine pour se rendre :

(a) en un lieu situé hors de la Palestine avant le 1er septembre 1948, ou
(b) en un lieu situé en Palestine et occupé à l'époque par des forces qui tentaient d'empêcher l'établissement de l'Etat d'israel ou qui le combattaient après sa création ;

(2) un groupe de personnes qui, à un moment donné pendant la période définie au paragraphe (1) était légalement propriétaire d'un bien quelconquesitué sur le territoire d'Israël ou en bénéficiait ou le détenait que ce soit directement ou par l'intermédiaire d'une autre personne et dont tous les membres, assosiés, actionnaires, directeurs ou gérants étaient absents au sens du paragraphe (1) ou dont la gestion était contrôlée par des absents ou dont la totalité du capital était entre les mains d'absents ;

Toute personne qui a été déplacée, quels qu'en soient la raison ou le lieu où elle s'est réfugiée, même si ce lieu est situé en Palestine là où l'etat d'Israël a été créé, est considérée comme absente; il suffit au législateur israélien que la personne (forcément non-juive) ait quitté son lieu de résidence ordinaire pour qu'elle soit absente au regard de la Loi, celle qui était absente du pays entre le 29 novembre 1947 – date de la résolution du partage de la Palestine – et le 19 mai 1948 – date de proclamation de l'état d'urgence en Israël – soit une durée de cinq mois et vingt jours, est considérée comme absente même si elle a réussi à revenir au pays après le 19 mai 1948….


L'alinéa (c) du même article donne une définition du citoyen palestinien tout en veillant à offrir la nationalité palestinienne à tous ceux qui sont entrés clandestinement dans le pays et qui n'avaient pas d'autre nationalité ou dont la nationalité n'était pas claire.
Rappelons que les lois en vigueur à l'époque du mandat Britannique fixaient un quota d'immigration juive et que des milliers de Juifs étaient entrés en Palestine avec de faux papiers ou clandestinement.

(c) "Palestinian citizen" means a person who, on the 16th Kislev, 5708 (29th November, 1947) or thereafter, was a Palestinian citizen according to the provisions of the Palestinian Citizenship Orders, 1925-1941, Consolidated(3), and includes a Palestinian resident who, on the said day or thereafter, had no nationality or citizenship or whose nationality or citizenship was undefined or unclear;

(c) Le terme "citoyen palestinien" désigne toute personne qui, à la date du 29 novembre 1947 ou à une date postérieure, était un citoyen palestinien conformément aux dispositions des ordonnances de 1925-1941 relatives à la nationalité palestinienne ainsi que tout résident en Palestine qui, à la date précitée ou à une date postérieure, n'avait pas de nationalité ou de citoyenneté ou dont la nationalité ou la citoyenneté était indéterminée ou imprécise ;


Examinons les autres définitions :

(d) "body of persons" means a body constituted in or outside Palestine, incorporated or unincorporated, registered or unregistered, and includes a company, partnership, cooperative society, society under the Law of Societies of the 29th Rajab, 1327 (3rd August, 1909) and any other juridical person and any institution owning property;

(d) "groupes de personnes" signifie un groupe formé en Palestine ou à l'étranger, constitué en société ou non, et comprend les enterprises, sociétés, sociétés cooperatives et associations aux termes de la loi sur les sociétés du 3 août 1909 ainsi que toute autre personne juridique et toute institution possédant des biens ;


(e) "absentees' property" means property the legal owner of which, at any time during the period between the 16th Kislev, 5708 (29th November, 1947) and the day on which a declaration is published, under section 9(d) of the Law and Administration Ordinance, 5708-1948, that the state of emergency by the Provisional Council of State on the 10th Iyar, 5708 (19th May 1948), has ceased to exist, was an absentee, or which, at any time as aforesaid, an absentee held or enjoyed, whether by himself or through another; but it does not include movable property held by an absentee and exempt from attachment or seizure under section 3 of the Civil Procedure Ordinance, 1938(4);

(e) "Propriété des Absents' signifie un bien dont le propriétaire légal, à un moment quelconque au cours de la période comprise entre le 29 novembre 1947 et le jour où une déclaration a été publiée en vertu de l'article 9 (d) de l'ordonnance relative à l'administration et à la justice de 1948 disant que l'état d'urgence proclamé par le conseil d'état provisoire le 19 mai 1948 a cessé d'exister, était absent ou un bien qui, à un moment donné pendant la période précitée, a été détenu par un absent soit directement ou par l'intermédiaire d'une autre personne ou dont il a bénéficié.
Sont toutefois exclus du champ d'application de la loi, les biens mobiliers détenus par un absent et dispensés de toute saisie ou contrainte aux termes de l'article 3 de l'ordonnance de 1938 relative à la procédure civile ;


(f) "vested property" means property vested in the Custodian under this Law;

(f) "biens séquestrés" signifie la propriété dévolue au Custodian aux termes de la présente Loi;


(g) "held property" means vested property actually held by the Custodian, and includes property acquired in exchange for vested property;

(g) "propriété sous séquestre" signifie un bien sequester effectivement détenu par le Custodian et comprend les biens acquis en échange d'un bien séquestré;


(h) "released property" means property released under section 28;

(h) "propriété cédée" signifie un bien qui est transféré aux termes de l'article 28;


(i) "area of Israël" means the area in which the law of the State of Israël applies;

(i) "Territoire d'Israël" signifie le territoire sur lequel s'applique l'autorité de l'Etat d'Israël;



(j) "bill" means a bill of exchange, a cheque, a promissory note or any other negotiable instrument.

(j) "effet" signifie lettre de change, chèque, billet à ordre ou tout autre effet négociable;


L'article 2 dispose que c'est le Ministre des Finances qui désigne le conseil de tutelle pour la prorpriété des Absents :

2. (a) The Minister of Finance shall appoint, by order published in Reshumot, a Custodianship Council for Absentees' Property, and shall designate one of its members to be the chairman of the Council. The chairman of the Council shall be called the Custodian.

2. (a) Le Ministre des Finances désignera, par arrêté publié dans le Reshumot, un Conseil de Tutelle pour la Propriété des Absents et en désignera l'un des membres qui sera nommé Custodian pour assurer la présidence dudit Conseil.


Les autres alinéas de l'article 2 définissent le statut légal du Custodian, le président élu démocratiquement par les membres du Conseil de Tutelle de la Propriété des Absents, ses droits et ses devoirs comme suit :

(b) The Custodian may bring an action and institute any other legal proceeding against any person and be a plaintiff, defendant or otherwise a party in any legal proceeding.
(c) The Custodian is entitled to be represented in any legal proceeding by the Attorney-General or his representative.
(d) When the Custodian ceases to hold office, his functions, powers, rights ,and duties shall automatically pass to the Minister of Finance; when another person is appointed Custodian, the said functions, powers, rights and duties shall automatically pass to him, and so on from Custodian to Custodian.

(b)Le Custodian pourra intenter un process ou engager toute autre procedure légale à l'encontre de toute personne et être partie, plaignant ou défenseur dans toute procédure légale.
(c) Le Custodian pourra se faire représenter dans toute procédure légale par l'Attorney Général ou son mandataire.
(d) Lorsque le Custodian cessera d'exercer ses fonctions, ses pouvoirs, droits et devoirs seront automatique dévolus au Ministre des Finances puis transmis automatiquement au nouveau Custodian qui aura été désigné et ainsi de suite de Custodian en Custodian.


En réalité, le département de tutelle de la Propriété des Absents est l'un des départements du Ministère des Finances, il est évident que le Custodian ne peut qu'appliquer la politique gouvernementale. Il est fonctionnaire.


L'article 3 dispose :

3. (a) The Custodian may, with the written approval of the Minister of Finance, appoint inspectors of absentees' property and delegate to any of them any of his powers, except the power to appoint inspectors. A notice of the appointment and scope of powers of every inspector shall be published by the Custodian in Reshumot.
(b) The Custodian may appoint agents for the management of held property on his behalf and may fix and pay their remuneration.
(c) The Custodian may appoint officials and other employees, whose status shall be the same as that of other State employees.


Nomination des inspecteurs, agents et employés.

3.(a) Le Custodian pourra, avec l'autorisation écrie du Ministre des Finances, nommer des inspecteurs de la Propriété des Absents et leur déléguer certains de ses pouvoirs à l'exception de celui de nommer des inspecteurs. Le Custodian fera publier dans le Reshumot l'avis de nomination et l'étendue des pouvoirs de chaque inspecteur désigné.

(b) Le Custodian pourra nommer des agents chargés de la gestion des biens séquestrés qui agiront en son nom, il pourra décider le montant de leur rémunération et la leur verser.

© Le Custodian pourra désigner des fonctionnaires et d'autres employés dont le statut sera le même que celui des autres employés de l'etat.



L'article 4 définit la propriété objet de cette loi que nous pouvons résumer en une phrase : "Tout ce qui est propriété de ceux qui ont été expulsés."
En voici le texte :

4. (a) Subject to the provisions of this Law -
(1) all absentees' property is hereby vested in the Custodian as from the day of publication of his appointment or the day on which it became absentees' property, whichever is the later date;
(2), every right an absentee had in any property shall pass automatically to the Custodian at the time of the vesting of the property; and the status of the Custodian shall be the same as was that of the owner of the property.
(b) The proceeds of vested property shall be dealt with like the vested property yielding the proceeds.
(c) Vested property -
(1) shall remain vested property so long as it has not become released property under section 28 or ceased to be absentees' property under section 27;
(2) may be taken over by the Custodian wherever he may find it.


4. (a) Sous reserve des dispositions de la présente Loi :

(1) Tous les biens des Absents sont dévolus au Custodian à partir de la date de publication de sa désignation ou de la date à laquelle le bien est devenu bien d'un Absent. La date la plus éloignée étant celle retenue ;
(2) Tous les droits de l'Absent avait sur un bien seront automatiquement transmis au Custodian au moment de la dévolution du bien de ce dernier. Le statut du Custodian sera le même que celui du propriétaire du bien.

(b) Les revenus des biens séquestrés auront le même statut que les biens qui les produisent.

(c) Les biens séquestrés
(1) le resteront tant qu'ils n'auront pas été transférés aux termes de l'article 28 ou qu'ils n'auront pas cessé d'être propriété des Absents aux termes de l'article 27:
(2) pourront être pris par le Custodian où qu'ils se trouvent.


Dans l'alinée (d) de l'article 4, le législateur israélien reconnaît que certains biens ont été confiqués alors que les propriétaires n'étaient pas absents, selon les dispositions de cet alinée, ces biens restent entre les mains du Custodian.

En ce qui concerne "en échange d'autres biens", nous croyons qu'il s'agit de terrains proposés par l'Etat à certains Palestiniens expulsés de leurs villages et qui n'étaient pas partis hors des frontières de l'Etat d'Israël.

Il y a en effet des palestiniens qui sont restés dans les villages envorinnants et se sont installés sur les propriétés d'autres Palestiniens déjà partis ou sur des terrains communaux.

Le gouvernement a alors considéré qu'ils avaient le droit de s'installer sur des terrains qui appartenaient à d'autres Palestiniens réellement absents en échange des biens qui leur avaient été saisis.